新聞中心 > 央廣網(wǎng)國內(nèi) > 國內(nèi)滾動
地方政府大權(quán)獨(dú)攬 社會資本參與公用事業(yè)“受盡欺負(fù)”
2015-01-27 06:56:00 來源:經(jīng)濟(jì)參考報(bào) 說兩句 分享到:
“政府和社會資本合作的大門打開了,但是小門還沒有開!币晃黄髽I(yè)家抱怨說,社會資本在和地方政府的關(guān)系上,不少地方政府部門總是“留一手”,項(xiàng)目所在地政府永遠(yuǎn)是強(qiáng)勢的。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在采訪中了解到,在多數(shù)PPP項(xiàng)目合作中,社會資本由于占股少,處于絕對弱勢地位。一些地方將社會資本視為“附屬”,在公司架構(gòu)上“大權(quán)獨(dú)攬”,在決策上“獨(dú)斷專行”,令社會資本淪為“二等公民”。且一旦項(xiàng)目出現(xiàn)重大問題,地方政府難免動用行政手段進(jìn)行干預(yù),導(dǎo)致社會資本“泥牛入海,受盡欺負(fù)”。
“每次都是卡在控股權(quán)上”
股權(quán)之爭成為PPP模式推廣的“攔路虎”。對于PPP項(xiàng)目合作,不少地方政府部門明確表示,企業(yè)可以入股,但絕對不能控股,政府一定要保證51%的控股權(quán)。這令很多社會資本望而卻步。
“每次都是卡在控股權(quán)上。沒有控股權(quán),我們的活力很難進(jìn)去。”西南地區(qū)一位集團(tuán)負(fù)責(zé)人說。該集團(tuán)是香港主板上市的北京控股有限公司所屬旗艦企業(yè),2010年,其與西南某省合作建設(shè)一些縣區(qū)的污水處理項(xiàng)目,方案是當(dāng)?shù)卣谫Y平臺投入8億元,集團(tuán)投入10億元。這一方案幾經(jīng)調(diào)整,始終無法獲得地方政府批準(zhǔn)。
“PPP模式不僅是引入社會資本,也是引入更多的市場意識和現(xiàn)代管理理念。社會資本如果不能控股,項(xiàng)目就不能形成合理的公司架構(gòu),效率低下,無法有效運(yùn)作!币晃唤邮堋督(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的企業(yè)家說。
還有企業(yè)反映,一旦項(xiàng)目出現(xiàn)重大問題時,地方政府即使控股少,也會動用行政手段進(jìn)行干預(yù),結(jié)果是社會資本“泥牛入海,受盡欺負(fù)”。
北京大學(xué)國家競爭力研究院研究員、中國PPP研究院執(zhí)行院長郭建新說:“在多數(shù)PPP項(xiàng)目合作中,社會資本由于占股少,處于絕對弱勢地位。社會資本缺少決策話語權(quán),參與PPP的積極性越來越低!
“調(diào)價(jià)機(jī)制不明,不敢投入巨資”
西南某水務(wù)集團(tuán)負(fù)責(zé)人劉丹(化名)說,在人力成本、材料成本迅速增長的形勢下,如果調(diào)價(jià)機(jī)制不明確,幾乎沒有民營企業(yè)敢在PPP項(xiàng)目上投入巨資。如果最后只是國企動、民企不動,這樣的PPP仍然是在體制內(nèi)轉(zhuǎn)悠。
記者了解到,北京地鐵4號線、杭州灣跨海大橋等PPP項(xiàng)目,運(yùn)營過程中或多或少存在定價(jià)機(jī)制、收益分配不盡合理的問題。
一些地方政府出于吸引資金目的,往往給社會資本過高承諾。如北方某城市水廠BOT項(xiàng)目,政府特許經(jīng)營20年按高水價(jià)購水,但企業(yè)5年就收回全部投資,政府兜底了運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn),而私人資本獲得無風(fēng)險(xiǎn)高額回報(bào)。
一位政府人士告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者,在PPP 項(xiàng)目中,由于招標(biāo)時缺乏合理的成本預(yù)算作為標(biāo)底,此時的服務(wù)價(jià)格并非依據(jù)行業(yè)平均成本確定,加上政府與企業(yè)存在信息不對稱,政府很難掌握項(xiàng)目公司的全部信息。并且由于缺乏人工、材料、機(jī)械消耗等統(tǒng)一的成本標(biāo)準(zhǔn),使得服務(wù)價(jià)格往往因企業(yè)虛報(bào)成本而抬高。
另一種情境相左的現(xiàn)象是,在服務(wù)費(fèi)價(jià)水平不到位的時候,地方政府卻未能承擔(dān)起補(bǔ)貼責(zé)任。多位企業(yè)界人士稱,地方政府的支付意愿并不高!艾F(xiàn)在很多地方政府的財(cái)政狀況都很緊張,在分配具體資金使用的時候,通常會把污水處理、自來水調(diào)價(jià)一類的排在最后。”龍江環(huán)保集團(tuán)股份有限公司總裁樸庸健說。
多位接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的業(yè)內(nèi)人士表示,在采用PPP模式的過程中,設(shè)計(jì)出各方滿意的定價(jià)和支付機(jī)制,達(dá)到激勵相容的安排并不容易。
哈爾濱市財(cái)政局金融貿(mào)易處副調(diào)研員謝治安認(rèn)為,關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施公共產(chǎn)品或服務(wù)的定價(jià),存在一個客觀的矛盾,即公眾總是期望質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的公共產(chǎn)品或服務(wù),私人投資者期望獲得更多的利潤,而政府則夾在中間左右為難,定價(jià)水平難以平衡社會公眾和投資者的利益。
“定價(jià)是有一個標(biāo)準(zhǔn)和原則,就是價(jià)格的調(diào)整機(jī)制,幾十年不變不科學(xué),變得太頻繁也不科學(xué),最理想的狀態(tài)是讓私營資本盈利但不暴利!必(cái)政部財(cái)科所研究員、中國PPP研究院常務(wù)副院長孫潔說,這一點(diǎn)在實(shí)際操作中并不容易,要具體了解是基于一個什么樣的調(diào)節(jié)機(jī)制,與物價(jià)指數(shù)如何掛鉤,要了解到有些地方長期不調(diào)價(jià),經(jīng)營者負(fù)擔(dān)的成本就會上升。
“很多地方還是‘政府吃肉、企業(yè)喝湯’”
一些地方政府“共贏”意識匱乏,在合作中一再強(qiáng)調(diào)自身優(yōu)勢地位,視自身為社會資本的監(jiān)督方甚至對立方,缺乏考慮合作伙伴的合理權(quán)益,導(dǎo)致社會資本在屢遭挫折后“傷心”“失望”。
記者采訪發(fā)現(xiàn),由于各方面信息不能互通,不少地方政府以“單打一”心態(tài),抱著“我”字不放,想的是“我肥你瘦”。
中國物業(yè)管理協(xié)會副秘書長、福建永安集團(tuán)董事長林常青說,很多地方還是“政府吃肉、企業(yè)喝湯”的思維,能源、通訊等高收益項(xiàng)目仍壟斷在政府和國企手里,一些根本不賺錢的項(xiàng)目像卸包袱一樣扔出來給民企做。這種情況不變,大面積PPP合作在現(xiàn)階段就不可能成功。當(dāng)前大多數(shù)地方政府都缺乏基于成本漲跌的調(diào)價(jià)機(jī)制理念,“回報(bào)意識”不強(qiáng)。
不僅如此,不少受訪的企業(yè)家指出,當(dāng)前在PPP合作中,一些地方在PPP項(xiàng)目中將社會資本視為“附屬”,在公司架構(gòu)上“大權(quán)獨(dú)攬”,在決策上“獨(dú)斷專行”,使一些社會資本有“二等公民”的感覺。
中央政策研究室原副主任、中國PPP研究院理事長鄭新立認(rèn)為,在PPP合作中,往往立項(xiàng)、評估、決策完全由政府說了算,企業(yè)參與積極性不高,即使形成合作意向,也無法形成現(xiàn)代公司治理模式。
郭建新說:“PPP合作引入社會資本的意義,不僅在于補(bǔ)充資本金不足,更多要形成契約精神,使我們的產(chǎn)權(quán)和市場制度更好地適應(yīng)社會化大生產(chǎn),進(jìn)一步打開解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力的潛在空間。視社會資本股權(quán)為‘二等股權(quán)’的PPP項(xiàng)目長久不了!
此外,一些地方在引入社會資本后,還不斷對企業(yè)提出不合理要求,讓企業(yè)承擔(dān)本來不應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。
黑龍江偉盛節(jié)能建筑有限公司總經(jīng)理耿鐵偉告訴記者,社會資本在一些地方投資后,政府拖欠款項(xiàng)時有發(fā)生,企業(yè)進(jìn)來了,又不得不維持運(yùn)營,就去向銀行貸款,大大加重企業(yè)財(cái)務(wù)成本。
西南某水務(wù)集團(tuán)公司2009年在南方一個地級市投1.3億元建設(shè)污水處理廠,工程開工一段時間后企業(yè)發(fā)現(xiàn)配套管網(wǎng)遲遲沒有建設(shè),當(dāng)?shù)卣畡t要求所有管網(wǎng)均應(yīng)由該公司建,公司不斷解釋情況,但至今都沒有得到正式回復(fù),給企業(yè)生產(chǎn)造成極大負(fù)擔(dān)。
專家建議彈性定價(jià)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)
成功實(shí)施PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)雙贏和合理地分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。政府既希望民間資本參與,又希望民間資本賺取較低的利潤率,而站在企業(yè)角度,則希望取得更高的投資回報(bào)。因此,科學(xué)的績效評價(jià)所形成的激勵—約束機(jī)制、收益分配和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)等因素,成為PPP項(xiàng)目成功實(shí)施不可忽視的重要條件。
風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)是PPP具有的三大特征之一。孫潔解釋說,通過這一原則和方式,把原來由政府完全承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)變成政府和企業(yè)各自承擔(dān)。這是PPP伙伴關(guān)系的一個重要基礎(chǔ),如果沒有風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān),就不可能形成健康而可持續(xù)的伙伴關(guān)系,無論是市場經(jīng)濟(jì)還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、無論是私人部門還是公共部門、無論是個人還是企業(yè),沒有誰會喜歡風(fēng)險(xiǎn),而是會為了利益千方百計(jì)地避免風(fēng)險(xiǎn)。
“譬如,技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)就應(yīng)當(dāng)由企業(yè)承擔(dān),你建了污水處理廠就要保證把污水處理干凈;而土地風(fēng)險(xiǎn)、價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)等,像供水價(jià)格是由政府定價(jià)的,這個風(fēng)險(xiǎn)就要由政府承擔(dān),在企業(yè)持續(xù)虧損情況下考慮予以補(bǔ)貼!睒阌菇∨e例說。
中國PPP研究院院長賈康表示,在PPP中,公共部門與民營部門合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的這一特征,是其區(qū)別于公共部門與民營部門其他交易形式的顯著標(biāo)志。諸如政府采購過程,之所以不能稱為公私合作伙伴關(guān)系,是因?yàn)殡p方在此過程中都讓自己盡可能小地承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),而在公私伙伴關(guān)系中,公共部門卻是盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢方面的伴生風(fēng)險(xiǎn),而讓對方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)盡可能小。
一個明顯的例子是,在隧道、橋梁、干道建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)營中,如果因一般時間內(nèi)車流量不夠而導(dǎo)致民營部門達(dá)不到基本的預(yù)期收益,公共部門可以對其提供現(xiàn)金流量補(bǔ)貼,這種做法可以在“分擔(dān)”框架下,有效控制民營部門因車流量不足而引起的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。與此同時,民營部門會按其相對優(yōu)勢承擔(dān)較多的、甚至全部的具體管理職責(zé),而這個領(lǐng)域,卻正是政府管理層“官僚主義低效風(fēng)險(xiǎn)”的易發(fā)領(lǐng)域。由此,風(fēng)險(xiǎn)得以規(guī)避。
與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)密切相關(guān)的是,在PPP項(xiàng)目運(yùn)營過程中,目前尚存在定價(jià)機(jī)制、收益分配機(jī)制等不盡合理的問題。對此不少業(yè)內(nèi)人士和專家指出,應(yīng)該采取“彈性定價(jià)”,盡快形成科學(xué)的收益分配模型。一些專家建議,建立一種動態(tài)調(diào)整的定價(jià),或者政府補(bǔ)貼機(jī)制,形成長期穩(wěn)定的投資回報(bào),同時,還要有績效評價(jià)機(jī)制,根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營狀況調(diào)整投資回報(bào)率,從而對社會資本產(chǎn)生吸引力。
(本版稿件除署名文章外,均由記者任鵬飛、強(qiáng)勇、夏軍、毛偉豪、王凱蕾、涂洪長、姜辰榮、何宗渝、何偉、汪偉采寫)
編輯:曉凡
相關(guān)新聞
頭條推薦
參與討論
我想說