作者：中國社會科學(xué)院生態(tài)文明研究所研究員 宋迎昌
今年政府工作報告提出，加強新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，大力提升縣城公共設(shè)施和服務(wù)能力。近期，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項工作的通知》，明確縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項工作路線圖�？h城及縣級市城區(qū)在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位十分重要。新冠肺炎疫情過后，我國經(jīng)濟發(fā)展面臨的國際國內(nèi)環(huán)境將發(fā)生深刻變化，為維護經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定大局，確保如期完成決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)、全面建成小康社會，迫切需要激發(fā)縣域這一基本地域單元的經(jīng)濟活力和發(fā)展?jié)撃�，使其成為我國高質(zhì)量發(fā)展的堅強后盾。
高質(zhì)量發(fā)展是新時代的主旋律
如今，高質(zhì)量發(fā)展已經(jīng)成為新時代我國經(jīng)濟發(fā)展的主旋律，推動我國經(jīng)濟社會各領(lǐng)域迎來一場具有劃時代意義的大變革。這場大變革追求的是更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。更高質(zhì)量的要義不是簡單意義上的“有沒有”，而是更高層次上的“好不好”；不是簡單意義上的“大不大”，而是更高層次上的“強不強”。更有效率的要義是以更少的要素投入獲得更大的產(chǎn)出效益，其主要衡量指標(biāo)是全要素生產(chǎn)率。更加公平的要義是發(fā)展機會平等、市場競爭公平、發(fā)展成果全民共享。更可持續(xù)的要義是永續(xù)發(fā)展，要求經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，與社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，與人的全面發(fā)展相匹配，同時又具有向前發(fā)展的永續(xù)動能。
縣域高質(zhì)量發(fā)展在新時代具有特殊作用
縣域自古以來就是相對獨立的地域經(jīng)濟單元，承擔(dān)著“富裕一方百姓”“繁榮地域文化”和“實現(xiàn)長治久安”的歷史使命，因此歷朝歷代都十分重視縣域的治理。改革開放以來，縣域的景觀面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，但是縣域重要的經(jīng)濟地位和濃郁的鄉(xiāng)土地域文化特色沒有發(fā)生變化。新時代，縣域承載著新的功能，它既是鄉(xiāng)村振興的依托，也是緩解“大城市病”、實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要區(qū)域。
目前，都市圈和城市群建設(shè)以及鄉(xiāng)村振興都已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，但連接都市圈、城市群和鄉(xiāng)村地區(qū)的縣域的重要性還沒有得到廣泛認知。需要認識到，縣域高質(zhì)量發(fā)展是區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展不可或缺的一環(huán)�？h域?qū)崿F(xiàn)了高質(zhì)量發(fā)展，也就打通了都市圈和城市群發(fā)展戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的連接通道，從而形成協(xié)調(diào)均衡可持續(xù)的區(qū)域發(fā)展格局。從這個角度看，新時代縣域高質(zhì)量發(fā)展意義重大。
縣域高質(zhì)量發(fā)展的獨特性
縣域在我國具有特殊意義，這種特殊意義決定了縣域高質(zhì)量發(fā)展既與國家層面上的高質(zhì)量發(fā)展有邏輯上的關(guān)聯(lián)性，同時又具有特殊性。
一是縣域高質(zhì)量發(fā)展的重要性突出。截至2019年12月，全國有1323個縣、117個自治縣、49個旗和3個自治旗。分布廣泛而又?jǐn)?shù)量龐大的縣域行政單元的高質(zhì)量發(fā)展事關(guān)國家高質(zhì)量發(fā)展全局�！翱h域興，則國家興”；“縣域穩(wěn)，則國家穩(wěn)”。如果縣域無法實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，就會影響我國高質(zhì)量發(fā)展基礎(chǔ)的穩(wěn)定性，甚至使得全面建成小康社會和中華民族偉大復(fù)興的目標(biāo)無法順利實現(xiàn)。就此而言，縣域高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)該受到高度重視。
二是部分縣域高質(zhì)量發(fā)展的起點較低。當(dāng)前部分縣域整體發(fā)展水平偏低，與城市的發(fā)展差距較大，是我國高質(zhì)量發(fā)展的短板之一，也是我國高質(zhì)量發(fā)展的難點之一，這些縣域應(yīng)成為目前及今后一段時期我國推動縣域高質(zhì)量發(fā)展的重點地區(qū)。
三是縣域高質(zhì)量發(fā)展的差異性明顯。我國縣域自然條件千差萬別，經(jīng)濟發(fā)展水平高低不等。同時，歷經(jīng)數(shù)千年的文化積淀，形成了各具特色的地域文化。這就決定了縣域高質(zhì)量發(fā)展具有顯著的差異性�？h域高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)該尊重各地實際，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，培育各具特色的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，弘揚各地獨特的地域文化，允許走差異化、特色化發(fā)展道路。
四是縣域高質(zhì)量發(fā)展的實踐性較強�？h域在行政層級中處于中間位置，其上有�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和地區(qū)（盟、自治州、地級市），其下有鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道等。這決定了縣域是上情下達和下情上傳的紐帶，其高質(zhì)量發(fā)展不能僅僅停留在口號上，一定要抓牢抓實，來不得半點馬虎。如果說國家層面的高質(zhì)量發(fā)展是戰(zhàn)略，重在宏觀引導(dǎo)，那么縣域?qū)用娴母哔|(zhì)量發(fā)展就是戰(zhàn)術(shù)，重在實踐。
推進縣域高質(zhì)量發(fā)展的具體路徑
縣域高質(zhì)量發(fā)展的特殊性決定了推進縣域高質(zhì)量發(fā)展不能簡單地套用國家層面推進高質(zhì)量發(fā)展的工作思路和方式方法，而應(yīng)該根據(jù)縣域?qū)嶋H，走有縣域特色的高質(zhì)量發(fā)展道路。
整體謀劃協(xié)同推進，凝聚縣域高質(zhì)量發(fā)展各方力量
縣域高質(zhì)量發(fā)展是國家大事，要高度重視。要樹立“全國一盤棋”的思想，依靠社會主義制度能夠“集中力量辦大事”的優(yōu)勢，調(diào)動各方力量，整合各種資源，有領(lǐng)導(dǎo)、有組織、有計劃地系統(tǒng)推進縣域高質(zhì)量發(fā)展的各項工作。具體包括：一是在國家和省級層面分別組建縣域高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，負責(zé)制定促進縣域高質(zhì)量發(fā)展的各項相關(guān)政策，并指導(dǎo)監(jiān)督各項政策的具體落實情況；二是構(gòu)建縣域高質(zhì)量發(fā)展經(jīng)驗交流平臺，形成“互學(xué)互鑒、共同進步”的良好社會氛圍；三是構(gòu)建縣域高質(zhì)量發(fā)展的“結(jié)對幫扶機制”，努力推動和形成“中央部門和省直部門對口幫扶縣域”“城市幫扶縣域”“強縣幫扶弱縣”發(fā)展格局。
國家政策傾斜，全面支持縣域高質(zhì)量發(fā)展
縣域高質(zhì)量發(fā)展的起點較低，面臨的困難較多，這就決定了縣域高質(zhì)量發(fā)展不能被簡單看作是縣域的事，僅僅依靠縣域自己的力量無法有效解決全部發(fā)展問題。因此，國家政策傾斜，為縣域高質(zhì)量發(fā)展提供支持，成為全面推動縣域高質(zhì)量發(fā)展的必要條件。
一是將縣域高質(zhì)量發(fā)展納入國家戰(zhàn)略，與都市圈和城市群發(fā)展戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略同等對待。同時，推動制定各地縣域高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃，作為中央政府政策支持的依據(jù)。二是中央財政設(shè)立專項基金，支持縣域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施更新改造和質(zhì)量提升，切實補齊縣域高質(zhì)量發(fā)展的短板。三是國家層面在有關(guān)信貸、土地、人才、科技、稅收、社保、教育、醫(yī)療、文化等方面制定一攬子優(yōu)惠政策，并促使其在縣域“落地生根，開花結(jié)果”。
進一步推進改革開放，強化縣域高質(zhì)量發(fā)展能力建設(shè)
國家兜底支持縣域高質(zhì)量發(fā)展只能起到短期激活的作用，長期發(fā)展還要靠縣域自身的努力。強化縣域高質(zhì)量發(fā)展能力建設(shè)是一項必須完成的功課，出路在于進一步加強相關(guān)體制機制的改革開放。強化縣域高質(zhì)量發(fā)展能力建設(shè)，要做到三個“繼續(xù)”。
一是繼續(xù)堅持以“放權(quán)讓利”為特征的政府自身改革�？h域高質(zhì)量發(fā)展的差異化特征決定了縣域高質(zhì)量發(fā)展必須走自主發(fā)展的道路。因此，必須尊重縣域發(fā)展的自主權(quán)。同時，縣域自主發(fā)展還必須匹配相應(yīng)的財權(quán)，讓縣域具備自我發(fā)展能力，促進縣域優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對縣域“多予少取”“放水養(yǎng)魚”，是政府自身改革必須堅持的原則。
二是繼續(xù)深化以“要素市場化”為特征的經(jīng)濟體制改革�？h域高質(zhì)量發(fā)展不能僅僅依靠政府的財力投入，還需要依靠社會資本的投入。社會資本是以盈利為目標(biāo)的，投資環(huán)境的優(yōu)劣決定了社會資本流入與否。為此，必須深化以“要素市場化”為特征的經(jīng)濟體制改革，全面推進營商環(huán)境建設(shè)。
三是繼續(xù)擴大開放、推動要素跨界流動。開放是國家高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)，對縣域來說亦是如此。推動要素跨界流動，不僅需要先進的交通、通訊、物流設(shè)施，還需要清除各種阻礙要素跨界流動的障礙。
